A Economia da Prevenção e a Governança do Risco Geológico: Um Modelo Integrado para o Planejamento Urbano Resiliente no Brasil
Caio Lima dos Santos
Resumo
A intensificação dos desastres associados a movimentos de massa, inundações e enxurradas nas cidades brasileiras evidencia a necessidade de redefinição das políticas públicas de gestão de riscos. Embora os avanços institucionais decorrentes da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil tenham ampliado a capacidade de monitoramento e resposta, observa-se a persistência de um modelo predominantemente reativo, caracterizado pela concentração de investimentos na fase pós-desastre. Paralelamente, a expansão urbana desordenada, a ocupação de áreas ambientalmente frágeis e os efeitos das mudanças climáticas ampliam a exposição da população a eventos geo-hidrológicos extremos, produzindo impactos sociais, econômicos e ambientais de elevada magnitude. Este artigo analisa criticamente a interface entre a economia da prevenção e o ciclo de gestão de riscos geológicos, propondo um modelo conceitual integrado capaz de subsidiar políticas públicas orientadas para a construção de cidades resilientes. A pesquisa fundamenta-se em revisão bibliográfica e documental de literatura nacional e internacional, incluindo publicações do Banco Mundial (2020), da United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR, 2023), do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC, 2022), da Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM, 2021), do Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN, 2022) e da legislação brasileira relativa ao planejamento territorial e à proteção e defesa civil. Os resultados evidenciam que investimentos preventivos em mapeamento geológico-geotécnico, monitoramento ambiental, infraestrutura de drenagem, obras de estabilização de encostas e Soluções Baseadas na Natureza apresentam elevada eficiência econômica quando comparados aos custos decorrentes das ações emergenciais de resposta e reconstrução. Demonstra-se ainda que a integração entre suscetibilidade física, vulnerabilidade socioambiental e instrumentos de ordenamento territorial constitui elemento estratégico para a redução do risco de desastres e para o fortalecimento da governança urbana. Conclui-se que a incorporação da economia da prevenção ao planejamento municipal representa não apenas uma alternativa financeiramente mais eficiente, mas também um mecanismo essencial para a proteção da vida, para a sustentabilidade fiscal do Estado e para a promoção da justiça socioambiental.
Palavras-chave: riscos geológicos; economia da prevenção; governança do risco; planejamento territorial; vulnerabilidade socioambiental; resiliência urbana.
Abstract
The increasing occurrence of disasters associated with landslides, floods, and flash floods in Brazilian cities highlights the need to redefine public policies for disaster risk management. Although institutional advances promoted by the National System for Protection and Civil Defense have improved monitoring and emergency response capacity, disaster management in Brazil remains predominantly reactive, with public investments concentrated in post-disaster recovery rather than prevention. Simultaneously, unplanned urban expansion, occupation of environmentally fragile areas, and the impacts of climate change have significantly increased population exposure to geo-hydrological hazards, generating severe social, economic, and environmental losses. This study critically examines the relationship between the economics of prevention and the disaster risk management cycle, proposing an integrated conceptual framework to support resilient urban planning. The research is based on an analytical review of national and international scientific literature, institutional reports, and Brazilian legislation concerning disaster risk reduction and territorial planning. The findings indicate that preventive investments in geological mapping, environmental monitoring, slope stabilization, drainage infrastructure, and Nature-based Solutions provide substantially greater economic returns than expenditures associated with emergency response and post-disaster reconstruction. Furthermore, integrating geological susceptibility, socio-environmental vulnerability, and land-use planning emerges as a strategic pathway toward strengthening urban resilience and improving disaster governance. The study concludes that incorporating prevention economics into municipal planning is not only fiscally advantageous but also fundamental to safeguarding human life, promoting environmental justice, and enhancing long-term territorial sustainability.
Keywords: Geological hazards; Disaster Risk Reduction; Prevention Economics; Urban Resilience; Land-use Planning; Disaster Governance.
1 INTRODUÇÃO
Os desastres associados a movimentos de massa, inundações e demais processos geo-hidrológicos constituem um dos principais desafios para o desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras. Nas últimas décadas, a frequência e a intensidade desses eventos têm aumentado significativamente em decorrência da combinação entre mudanças climáticas, urbanização acelerada, impermeabilização do solo, degradação ambiental e ocupação de áreas naturalmente suscetíveis à instabilidade geotécnica. Esse cenário evidencia que os impactos observados não resultam exclusivamente da ocorrência de fenômenos naturais, mas, sobretudo, da interação entre processos físicos e vulnerabilidades socialmente produzidas.
No contexto brasileiro, a expansão urbana ocorreu, em grande medida, de forma dissociada do planejamento territorial e da capacidade institucional de controle da ocupação do solo. A insuficiência de políticas habitacionais, associada à valorização imobiliária das áreas centrais, impulsionou a ocupação de encostas íngremes, fundos de vale e planícies de inundação por populações socialmente vulneráveis. Consequentemente, eventos pluviométricos intensos passaram a desencadear deslizamentos, corridas de detritos, enxurradas e inundações com elevado potencial destrutivo, produzindo perdas humanas, danos econômicos expressivos e impactos duradouros sobre a infraestrutura urbana.
Esse contexto torna inadequada a interpretação dos desastres como fenômenos exclusivamente naturais. A literatura contemporânea compreende o risco como resultado da interação entre perigo, exposição, vulnerabilidade e capacidade de resposta, deslocando o foco analítico do evento físico para as condições socioeconômicas e institucionais que determinam sua transformação em desastre (ALMEIDA; SILVA; SANTOS, 2022). Dessa forma, compreender os riscos geológicos exige uma abordagem interdisciplinar que articule conhecimentos provenientes das Geociências, da Engenharia, do Planejamento Urbano, da Economia, das Ciências Sociais e da Gestão Pública.
Embora a criação da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil e o fortalecimento institucional do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC) tenham representado avanços importantes na estruturação da gestão de riscos no Brasil (BRASIL, 2012a), observa-se que grande parte dos recursos públicos continua concentrada nas ações emergenciais de resposta e reconstrução. Esse padrão evidencia a permanência de uma cultura institucional reativa, caracterizada pela priorização da recuperação dos danos em detrimento da redução das vulnerabilidades estruturais que condicionam a ocorrência dos desastres.
Paralelamente, organismos internacionais como o Banco Mundial (2020), a United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR, 2023) e o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC, 2022) têm demonstrado que investimentos em prevenção apresentam elevada eficiência econômica quando comparados aos custos associados às ações pós-desastre. Esse princípio, denominado Economia da Prevenção, representa uma mudança paradigmática na formulação de políticas públicas, ao compreender a redução do risco não apenas como um imperativo humanitário, mas também como uma estratégia de racionalização dos gastos públicos, aumento da resiliência urbana e promoção do desenvolvimento sustentável.
Apesar da crescente produção científica sobre riscos geológicos, ainda se observa uma lacuna na literatura nacional referente à integração entre os fundamentos econômicos da prevenção, os instrumentos de planejamento territorial e o ciclo de gestão de riscos adotado pelo Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SOUZA, 2019). Em geral, esses temas são abordados de forma fragmentada, dificultando a construção de modelos integrados capazes de subsidiar decisões estratégicas no âmbito municipal.
Parte-se da hipótese de que a incorporação sistemática da Economia da Prevenção ao ciclo de gestão de riscos geológicos, associada ao mapeamento contínuo da suscetibilidade física e da vulnerabilidade socioambiental, aumenta significativamente a eficiência da alocação de recursos públicos, reduz perdas humanas e fortalece a resiliência urbana (SHREVE; KELMAN, 2014).
Diante desse contexto, o presente estudo tem como objetivo geral analisar a interface entre a Economia da Prevenção e a governança dos riscos geológicos no planejamento urbano brasileiro, propondo um modelo conceitual integrado para orientar políticas públicas de redução de riscos.
Como objetivos específicos, busca-se:
• discutir os fundamentos teóricos da governança dos riscos geológicos e da economia da prevenção;
• analisar a relação entre suscetibilidade geológica, vulnerabilidade socioambiental e ordenamento territorial;
• examinar o ciclo de gestão de riscos adotado pelo Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil, identificando suas potencialidades e limitações;
• propor um modelo integrado de planejamento urbano resiliente baseado na articulação entre mapeamento geológico-geotécnico, monitoramento ambiental, obras estruturais, Soluções Baseadas na Natureza e políticas públicas de habitação e uso do solo.
Ao integrar fundamentos das Geociências, da Engenharia Geotécnica, da Economia e do Planejamento Urbano, este trabalho pretende contribuir para o fortalecimento da governança territorial e para a consolidação de uma abordagem preventiva na gestão dos riscos geológicos, alinhada às diretrizes internacionais de redução do risco de desastres (UNISDR, 2015) e aos princípios do desenvolvimento urbano sustentável.
2 REVISÃO DA LITERATURA
2.1 Governança do Risco Geológico: da Gestão do Desastre à Gestão do Risco
Nas últimas décadas, a gestão de desastres passou por uma profunda transformação conceitual. O paradigma tradicional, centrado na resposta emergencial aos eventos extremos, vem sendo progressivamente substituído por uma abordagem sistêmica orientada à redução prospectiva e corretiva dos riscos. Essa mudança foi consolidada internacionalmente pelo Marco de Sendai para Redução do Risco de Desastres 2015-2030 (UNISDR, 2015), que estabelece como princípio fundamental a necessidade de compreender o risco antes que ele se materialize em desastre.
Nesse contexto, a governança do risco representa um modelo institucional baseado na integração entre diferentes atores governamentais, comunidade científica, setor privado e sociedade civil, promovendo a articulação entre produção de conhecimento, planejamento territorial, monitoramento ambiental e formulação de políticas públicas (UNDRR, 2023). Conforme destacado pela UNDRR (2023), reduzir riscos não significa apenas responder com maior eficiência aos desastres, mas atuar preventivamente sobre seus fatores estruturantes, diminuindo a exposição das populações e fortalecendo sua capacidade adaptativa.
No Brasil, esse novo paradigma foi incorporado pela Lei nº 12.608/2012 (BRASIL, 2012a), que instituiu a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) e reorganizou o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC). A legislação deslocou a atuação estatal de um enfoque predominantemente reativo para um modelo baseado na prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação. Entretanto, apesar desse avanço normativo, diversos estudos demonstram que a distribuição dos recursos públicos ainda permanece concentrada nas fases emergenciais, reproduzindo um ciclo de reconstrução sucessiva em áreas que continuam apresentando elevada suscetibilidade geológica (SOUZA, 2019).
Essa contradição evidencia que a existência de instrumentos legais, embora necessária, não é suficiente para consolidar uma governança preventiva. A efetividade das políticas públicas depende da integração entre conhecimento técnico, capacidade institucional, financiamento contínuo e planejamento urbano de longo prazo (ALMEIDA; SILVA; SANTOS, 2022).
Essa transição para uma governança adaptativa do risco encontra fundamentação no arcabouço analítico internacional proposto por Renn e Klinke (2013), segundo os quais o planejamento urbano deve incorporar as cinco fases constitutivas da governança do risco — pré-avaliação, apreciação interdisciplinar, caracterização e avaliação do risco, gestão do risco e comunicação —, articulando conhecimento científico, capacidade institucional e participação social nas decisões territoriais. Os autores argumentam que cidades submetidas a múltiplos perigos concorrentes exigem estruturas de governança flexíveis, capazes de lidar simultaneamente com a complexidade técnica, a incerteza científica e a ambiguidade dos valores sociais envolvidos na definição de níveis aceitáveis de risco, o que reforça a necessidade de modelos integrados como o proposto neste estudo.
2.2 Risco Geológico: Integração entre Perigo, Exposição e Vulnerabilidade
A literatura contemporânea distingue claramente os conceitos de fenômeno natural, perigo, suscetibilidade, exposição, vulnerabilidade e risco, evitando interpretações simplificadas que atribuem os desastres exclusivamente às características físicas do meio (MARANDOLA JR.; HOGAN, 2004).
O perigo (hazard) corresponde à probabilidade de ocorrência de um processo potencialmente destrutivo, como deslizamentos de terra, corridas de detritos, subsidências ou inundações (CPRM, 2021). A suscetibilidade, por sua vez, representa a predisposição natural do terreno ao desenvolvimento desses processos, sendo condicionada por fatores relativamente estáveis, como litologia, declividade, estrutura geológica, espessura do manto de alteração, uso do solo e características hidrológicas (CPRM, 2021).
Entretanto, a presença de perigo não implica necessariamente a ocorrência de desastre. O risco emerge quando esse perigo interage com elementos expostos e vulneráveis, incluindo população, edificações, infraestrutura crítica e atividades econômicas (UNDRR, 2023). Dessa forma, pode-se representar conceitualmente o risco como função integrada de quatro componentes fundamentais:
R = f (H, E, V, C)
em que:
H representa o perigo (hazard);
E corresponde à exposição (exposure);
V representa a vulnerabilidade (vulnerability);
C corresponde à capacidade de enfrentamento (coping capacity ou adaptive capacity).
Essa formulação evidencia que o risco não é determinado exclusivamente pelas características naturais do terreno, mas pela interação dinâmica entre processos físicos e fatores sociais, econômicos, institucionais e ambientais (IPCC, 2022).
No caso brasileiro, essa interação é particularmente complexa devido ao processo histórico de urbanização acelerada, que direcionou parcela significativa da população de baixa renda para áreas de elevada fragilidade geológica (SOUZA, 2019). Assim, compreender o risco exige uma abordagem multidisciplinar capaz de integrar Geologia, Engenharia Geotécnica, Geografia, Planejamento Urbano, Economia e Ciências Sociais.
Essa formulação dialoga diretamente com o modelo de pressão e liberação (pressure and release model) proposto internacionalmente por Wisner et al. (2004), segundo o qual o risco de desastre resulta do encontro entre uma sequência de vulnerabilidade progressiva — enraizada em causas estruturais políticas e econômicas, pressões dinâmicas e condições de insegurança — e a exposição a um perigo físico. Para os autores, reduzir o risco exige atuar simultaneamente sobre as duas extremidades dessa cadeia causal: o fenômeno natural em si e as condições sociais, econômicas e institucionais que produzem e reproduzem a vulnerabilidade ao longo do tempo, o que reforça a insuficiência de abordagens centradas exclusivamente na engenharia geotécnica.
2.3 Economia da Prevenção e Eficiência da Alocação de Recursos Públicos
A crescente frequência dos desastres naturais tem provocado impactos expressivos sobre os orçamentos públicos em escala global (OECD, 2023). Além das perdas humanas e ambientais, eventos extremos comprometem a infraestrutura urbana, interrompem cadeias produtivas, reduzem a arrecadação tributária e ampliam os gastos governamentais com assistência social, reconstrução e recuperação econômica (BANCO MUNDIAL, 2020).
Nesse cenário, organismos internacionais passaram a defender a denominada Economia da Prevenção, conceito segundo o qual investimentos realizados antes da ocorrência do desastre apresentam maior eficiência econômica do que aqueles destinados exclusivamente à recuperação dos danos (SHREVE; KELMAN, 2014).
Estudos conduzidos pelo Banco Mundial (2020), pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2023) e pela UNDRR (2023) demonstram que investimentos em infraestrutura resiliente, sistemas de alerta precoce, planejamento territorial e fortalecimento institucional geram benefícios econômicos significativamente superiores aos custos iniciais de implantação. Embora a relação entre investimento e retorno varie conforme o tipo de intervenção e o contexto territorial, estima-se que cada unidade monetária aplicada em medidas preventivas possa evitar múltiplas unidades de perdas futuras (SHREVE; KELMAN, 2014).
Sob a perspectiva econômica, os investimentos preventivos apresentam duas características fundamentais. A primeira refere-se à previsibilidade orçamentária, permitindo sua incorporação ao planejamento plurianual e aos instrumentos regulares de gestão fiscal. A segunda consiste na redução dos custos indiretos associados aos desastres, como interrupção de serviços públicos, deslocamentos populacionais, perdas produtivas, impactos psicológicos e degradação ambiental, frequentemente negligenciados nas avaliações convencionais de custo-benefício (BANCO MUNDIAL, 2020).
Consequentemente, a prevenção deixa de ser compreendida apenas como política ambiental ou humanitária, passando a constituir estratégia de sustentabilidade fiscal e desenvolvimento territorial.
Essa evidência é corroborada por estudos internacionais de análise custo-benefício aplicados à gestão de riscos de desastres em contextos de desenvolvimento. Kull, Mechler e Hochrainer-Stigler (2013), ao analisarem intervenções de redução de risco de inundação na bacia do rio Rohini, na Índia, demonstraram que investimentos preventivos avaliados sob incerteza probabilística apresentam relações benefício-custo favoráveis mesmo diante da variabilidade climática, reforçando a viabilidade econômica da prevenção em contextos de recursos públicos limitados. Mechler (2016), em revisão sistemática de estudos internacionais sobre eficiência econômica da gestão de risco de desastres, destaca que, apesar das limitações metodológicas associadas à mensuração de perdas evitadas, a literatura converge predominantemente para relações benefício-custo superiores à unidade em intervenções preventivas, sobretudo quando se incorporam perdas indiretas e efeitos macroeconômicos de médio e longo prazo. Nessa mesma direção, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (2022) desenvolveu metodologia específica para avaliar a contribuição de investimentos públicos em redução de vulnerabilidade sobre o crescimento futuro do Produto Interno Bruto em países da América Latina e do Caribe, evidenciando que os benefícios macroeconômicos da prevenção transcendem a simples comparação entre custos de obras preventivas e custos de reconstrução emergencial.
2.4 Vulnerabilidade Socioambiental e Justiça Territorial
A evolução dos estudos sobre desastres evidencia que a vulnerabilidade constitui um fenômeno socialmente produzido. Conforme argumentam Marandola Jr. e Hogan (2004), indivíduos submetidos ao mesmo fenômeno físico podem experimentar consequências radicalmente distintas em função de suas condições socioeconômicas, institucionais e territoriais.
Nesse sentido, a vulnerabilidade não representa apenas fragilidade física das edificações, mas engloba fatores como renda, escolaridade, acesso à infraestrutura urbana, qualidade da moradia, capacidade institucional, organização comunitária e acesso aos sistemas de informação e alerta (IBGE, 2024).
No Brasil, a vulnerabilidade apresenta forte relação com o processo histórico de segregação socioespacial (SOUZA, 2019). A expansão periférica das cidades, associada à insuficiência de políticas habitacionais e ao elevado custo da terra urbanizada, favoreceu a ocupação de encostas íngremes, fundos de vale e margens de cursos d'água por populações de baixa renda (IBGE, 2024). Essas áreas, frequentemente desprovidas de infraestrutura de drenagem, contenção e saneamento, apresentam elevada suscetibilidade aos processos erosivos e aos movimentos de massa (CPRM, 2021).
Sob essa perspectiva, a redução do risco não pode restringir-se às intervenções geotécnicas. Torna-se igualmente necessária a implementação de políticas públicas voltadas à inclusão social, regularização fundiária, produção habitacional, infraestrutura urbana e fortalecimento da capacidade adaptativa das comunidades expostas (MARANDOLA JR.; HOGAN, 2004).
Assim, o conceito de justiça socioambiental emerge como componente essencial da governança dos riscos, reconhecendo que a distribuição desigual da exposição aos perigos reflete processos históricos de exclusão territorial (SOUZA, 2019).
No âmbito internacional, o Social Vulnerability Index (SoVI), desenvolvido por Cutter, Boruff e Shirley (2003), consolidou-se como um dos principais instrumentos de mensuração da vulnerabilidade social a partir de indicadores socioeconômicos e demográficos, permitindo identificar territorialmente os grupos populacionais mais suscetíveis aos impactos de eventos extremos e subsidiando políticas de mitigação espacialmente direcionadas. Essa abordagem indica que a vulnerabilidade não decorre de um único fator isolado, mas da interação entre múltiplas dimensões — renda, idade, composição familiar, condição habitacional e acesso a serviços —, o que reforça a necessidade de indicadores compostos e territorialmente sensíveis para orientar a alocação de investimentos preventivos também no contexto brasileiro.
2.5 Planejamento Territorial como Instrumento de Redução do Risco
O planejamento territorial constitui um dos principais instrumentos estruturantes da redução de riscos de desastres. Ao orientar a ocupação do solo com base em critérios ambientais, geológicos e urbanísticos, reduz-se a probabilidade de formação de novos assentamentos em áreas suscetíveis e amplia-se a eficiência dos investimentos públicos em infraestrutura (ALMEIDA; SILVA; SANTOS, 2022).
No ordenamento jurídico brasileiro, esse princípio encontra respaldo no Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), na Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (BRASIL, 2012a), no Código Florestal (BRASIL, 2012b) e em diversas normas relacionadas ao licenciamento ambiental e ao planejamento municipal.
Entretanto, estudos recentes demonstram que grande parte dos municípios brasileiros ainda apresenta limitações técnicas para incorporar informações geológicas aos Planos Diretores, sobretudo em municípios de pequeno e médio porte. A ausência de equipes multidisciplinares permanentes, associada à escassez de recursos financeiros e à baixa integração institucional entre órgãos ambientais, defesa civil e planejamento urbano, dificulta a utilização sistemática de cartas de suscetibilidade e mapas de risco na tomada de decisão (ALMEIDA; SILVA; SANTOS, 2022).
Nesse contexto, o planejamento resiliente demanda a consolidação de instrumentos capazes de integrar informações provenientes de Sistemas de Informações Geográficas (SIG), Modelos Digitais de Elevação (MDE), sensoriamento remoto, monitoramento hidrometeorológico e indicadores socioeconômicos, produzindo bases cartográficas continuamente atualizadas que subsidiem políticas preventivas (CPRM, 2021).
2.6 Soluções Baseadas na Natureza e Infraestrutura Verde
Nos últimos anos, as Soluções Baseadas na Natureza (SbN) consolidaram-se como componente estratégico das políticas internacionais de adaptação às mudanças climáticas e redução do risco de desastres (IPCC, 2022). Diferentemente das intervenções exclusivamente estruturais, as SbN utilizam processos ecológicos naturais para aumentar a capacidade de infiltração das águas pluviais, reduzir o escoamento superficial, estabilizar encostas e ampliar os serviços ecossistêmicos urbanos (ANA, 2023).
Entre as principais técnicas destacam-se os jardins de chuva, pavimentos permeáveis, telhados verdes, parques lineares, restauração de matas ciliares, reflorestamento de encostas e recuperação de áreas úmidas urbanas (ANA, 2023).
Embora essas soluções não substituam estruturas geotécnicas em cenários de elevado risco, diversos estudos demonstram que sua integração às obras convencionais aumenta significativamente a eficiência hidráulica das bacias urbanas, reduz os custos de manutenção da infraestrutura cinza e amplia a resiliência das cidades frente aos eventos hidrometeorológicos extremos (ALMEIDA; SILVA; SANTOS, 2022).
Dessa forma, a literatura contemporânea converge para um modelo híbrido de planejamento urbano, no qual engenharia geotécnica, infraestrutura verde, monitoramento ambiental e planejamento territorial atuam de forma complementar na construção de cidades mais resilientes.
Experiências internacionais reforçam a viabilidade de abordagens híbridas entre engenharia de baixo custo e participação comunitária em contextos de urbanização informal. O projeto Management of Slope Stability in Communities (MoSSaiC), documentado por Anderson e Holcombe (2013) no Caribe Oriental, demonstrou que a implantação participativa de sistemas simples de drenagem superficial em encostas historicamente instáveis foi capaz de evitar a ocorrência de novos deslizamentos mesmo diante de eventos pluviométricos de elevado período de retorno, a um custo substancialmente inferior ao das obras geotécnicas convencionais. De modo semelhante, Smith et al. (2022), ao analisarem estratégias de coprodução do conhecimento sobre risco de deslizamentos em assentamentos informais de Medellín, na Colômbia, e de São Paulo, no Brasil, evidenciaram que a articulação entre comunidades, poder público e universidades amplia a efetividade e a sustentabilidade das intervenções de mitigação em contextos latino-americanos de urbanização precária, aproximando a experiência brasileira das boas práticas internacionais de gestão preventiva do risco geológico.
3 METODOLOGIA
3.1 Delineamento da Pesquisa
Esta pesquisa caracteriza-se como um estudo de natureza aplicada, com abordagem qualitativa, objetivo exploratório-descritivo e procedimento metodológico fundamentado em revisão integrativa da literatura associada à análise documental e à modelagem conceitual.
A natureza aplicada justifica-se pela proposição de um modelo integrado destinado a subsidiar a formulação de políticas públicas voltadas à redução dos riscos geológicos no contexto urbano brasileiro. A abordagem qualitativa permitiu interpretar criticamente os fundamentos científicos, institucionais e normativos que estruturam a governança do risco, enquanto o caráter exploratório-descritivo possibilitou compreender as relações existentes entre suscetibilidade geológica, vulnerabilidade socioambiental, planejamento territorial e economia da prevenção.
Diferentemente de pesquisas experimentais ou exclusivamente quantitativas, este estudo busca integrar conhecimentos provenientes das Geociências, da Engenharia Geotécnica, do Planejamento Urbano, da Economia e da Gestão Pública, produzindo um modelo conceitual capaz de orientar processos decisórios em diferentes escalas administrativas.
3.2 Procedimentos Metodológicos
A pesquisa foi desenvolvida em cinco etapas sequenciais e complementares (Figura 1).
Na primeira etapa realizou-se a revisão integrativa da literatura científica nacional e internacional, buscando identificar conceitos, metodologias e evidências relacionadas à gestão de riscos geológicos, economia da prevenção, vulnerabilidade socioambiental, planejamento territorial e adaptação às mudanças climáticas.
Na segunda etapa procedeu-se à análise documental de legislações, normas técnicas, manuais operacionais e relatórios institucionais produzidos por organismos nacionais e internacionais responsáveis pela gestão de riscos e desastres.
A terceira etapa consistiu na sistematização dos principais conceitos utilizados na literatura, permitindo estabelecer relações entre suscetibilidade geológica, perigo, exposição, vulnerabilidade e capacidade adaptativa.
Na quarta etapa foi realizada a integração dessas informações em um modelo analítico de governança do risco geológico, estruturado segundo o ciclo operacional do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC).
Por fim, desenvolveu-se um modelo conceitual de planejamento urbano resiliente fundamentado na articulação entre mapeamento geológico-geotécnico, monitoramento ambiental, obras estruturais de engenharia, Soluções Baseadas na Natureza (SbN) e instrumentos de ordenamento territorial.
3.3 Estratégia de Revisão da Literatura
A revisão bibliográfica concentrou-se em publicações produzidas entre 2010 e 2025, complementadas por obras clássicas consideradas fundamentais para a compreensão dos conceitos de vulnerabilidade, governança e planejamento territorial (MARANDOLA JR.; HOGAN, 2004; SOUZA, 2019).
Foram priorizados artigos científicos indexados nas seguintes bases: Scopus, Web of Science, ScienceDirect, SpringerLink, Scielo e Periódicos CAPES (ALMEIDA; SILVA; SANTOS, 2022; SHREVE; KELMAN, 2014). Complementarmente, foram consultados documentos técnicos produzidos por instituições de reconhecida relevância científica e institucional, dentre as quais o Banco Mundial (2020), a United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR, 2023), o Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, 2022), a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2023), a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM, 2021), o Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN, 2022), a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA, 2023) e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2024).
Foram utilizados descritores em português e em inglês, combinados mediante operadores booleanos, incluindo: Geological Risk, Landslide, Disaster Risk Reduction, Prevention Economics, Urban Resilience, Nature-Based Solutions, Territorial Planning, Geological Susceptibility, Urban Flooding e Disaster Governance. A seleção dos estudos considerou critérios de relevância temática, atualidade, qualidade metodológica e aderência ao objetivo da pesquisa.
3.4 Modelo Analítico da Pesquisa
O modelo analítico adotado parte do pressuposto de que o risco geológico constitui um fenômeno sistêmico, resultante da interação entre processos naturais e fatores socioeconômicos. Nesse contexto, foram considerados quatro componentes fundamentais:
Perigo (Hazard) — representa a probabilidade de ocorrência de processos geodinâmicos potencialmente destrutivos.
Exposição (Exposure) — corresponde aos elementos humanos, ambientais e econômicos presentes na área sujeita ao perigo.
Vulnerabilidade (Vulnerability) — expressa a suscetibilidade desses elementos a sofrerem danos em função de suas características físicas, sociais, econômicas e institucionais.
Capacidade Adaptativa (Adaptive Capacity) — representa o conjunto de recursos institucionais, tecnológicos, financeiros e comunitários disponíveis para prevenir, responder e recuperar-se dos eventos extremos.
Esses quatro componentes constituíram a base para a construção do modelo integrado de governança do risco apresentado na seção de resultados.
3.5 Estrutura Conceitual Proposta
A estrutura conceitual desenvolvida neste estudo considera que a gestão preventiva deve ser organizada como um sistema contínuo de produção e utilização de informações territoriais. Nesse modelo, a suscetibilidade geológica representa a condição física inicial do território, enquanto a vulnerabilidade socioambiental determina o potencial de perdas humanas e materiais.
O cruzamento espacial dessas duas variáveis permite produzir mapas de risco, que subsidiam o monitoramento realizado pelo CEMADEN e pelos órgãos estaduais e municipais de Defesa Civil.
As informações geradas alimentam os instrumentos de planejamento urbano, orientando tanto intervenções estruturais (contenções, drenagem, estabilização de encostas) quanto intervenções não estruturais (controle do uso do solo, sistemas de alerta, educação ambiental e planos de contingência).
Como resultado, estabelece-se um ciclo permanente de retroalimentação entre conhecimento científico, gestão pública e planejamento territorial, aumentando progressivamente a resiliência urbana.
3.6 Limitações Metodológicas
Embora o modelo proposto seja fundamentado em ampla revisão científica e documental, esta pesquisa possui natureza predominantemente teórico-conceitual. Não foram realizadas validações empíricas mediante aplicação do modelo em municípios específicos, tampouco análises estatísticas envolvendo bancos de dados geoespaciais ou simulações numéricas de estabilidade de taludes.
Consequentemente, o modelo deve ser compreendido como uma estrutura analítica destinada a apoiar pesquisas futuras e processos de tomada de decisão, cuja validação operacional dependerá de estudos de caso desenvolvidos em diferentes contextos geológicos e urbanos brasileiros.
3.7 Contribuição metodológica do estudo
A principal contribuição metodológica deste trabalho consiste na proposição de um Modelo Integrado de Governança Preventiva do Risco Geológico (MIGPRG), que articula conhecimentos das Geociências, da Engenharia Geotécnica, da Economia da Prevenção e do Planejamento Territorial em um único referencial analítico.
Diferentemente dos modelos tradicionais, centrados apenas no monitoramento ou na resposta aos desastres, o MIGPRG organiza a gestão do risco em um fluxo contínuo de produção de conhecimento, planejamento, intervenção e avaliação (Figura 01), enfatizando a prevenção como eixo estruturante das políticas públicas.
Figura 1 — Fluxograma das etapas metodológicas da pesquisa
Fonte: elaborado pelo autor (2026).
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO
4.1 O Modelo Integrado de Governança Preventiva do Risco Geológico (MIGPRG)
A principal contribuição analítica deste estudo reside na formulação do Modelo Integrado de Governança Preventiva do Risco Geológico (MIGPRG). O modelo redefine o fluxo de ações institucionais tradicionalmente lineares e compartimentadas, estruturando-as em um ciclo dinâmico e interdependente. A governança preventiva proposta pelo MIGPRG opera em quatro fases centrais (figura 02) que se retroalimentam:
Figura 2 — Fases do MIGPRG
Fonte: elaborado pelo autor (2026).
Diagnóstico Técnico de Base — fase em que o mapeamento geológico (CPRM, 2021) e a caracterização das bacias hidrográficas (ANA, 2023) definem os graus de perigo estáveis do município.
Dinâmica do Monitoramento Operacional — fase alimentada em tempo real por dados telemétricos (pluviômetros e radares do CEMADEN), que converte o dado cartográfico estático em gatilhos operacionais de alerta (CEMADEN, 2022).
Mitigação e Intervenção Estrutural e Não Estrutural — aplicação convergente de obras geotécnicas tradicionais nas encostas, difusão de Soluções Baseadas na Natureza e regulação jurídica do uso do solo urbano.
Avaliação Pós-Evento e Resiliência — atualização das matrizes de vulnerabilidade com base na resposta observada do tecido urbano, refinando o diagnóstico técnico inicial.
A principal vantagem do MIGPRG em relação à prática atual das defesas civis municipais é a descentralização da fase de resposta. Ao estruturar e financiar continuamente as fases de diagnóstico e mitigação, o modelo reduz a dependência de decretos emergenciais de calamidade pública, deslocando a atuação do Estado da esfera do gerenciamento de crises para a esfera da gestão estratégica do território.
4.2 Análise de Eficiência Financeira e Mecânica de Custos Evitados
Os dados reunidos na revisão teórica corroboram a hipótese de elevada eficiência fiscal do modelo preventivo. A consagrada proporção de 1 para 7 proposta pelo Banco Mundial (2020) não reflete apenas economia de capital bruto, mas uma distribuição otimizada das rubricas orçamentárias públicas. Quando o investimento é concentrado na fase reativa, os custos tendem a expandir-se de maneira geométrica devido à imprevisibilidade. Obras executadas em caráter emergencial para estabilização de taludes que já sofreram ruptura podem custar até quatro vezes mais por metro quadrado do que intervenções planejadas de retaludamento ou de solo grampeado executadas previamente.
Além disso, a análise macroeconômica convencional costuma desconsiderar os chamados custos intangíveis ou indiretos de um desastre geológico. A interrupção de eixos logísticos (vias bloqueadas por quedas de barreiras), a perda de produtividade do comércio local, o colapso de redes de saneamento básico, a depreciação do patrimônio imobiliário no entorno e o custo psicossocial e de saúde pública das famílias desalojadas drenam recursos municipais por anos (OECD, 2023). Nesse sentido, o MIGPRG sugere que o subfinanciamento das cartas geotécnicas municipais gera um passivo financeiro latente de alta periculosidade para a estabilidade fiscal dos municípios.
4.3 A Integração Espacial no Planejamento Urbano e o Combate à Segregação
A discussão da fórmula de risco demonstra que intervir unicamente na dinâmica física do perigo é insuficiente se o ordenamento urbano continuar atuando como um vetor de segregação socioespacial (SOUZA, 2019). O cruzamento analítico de dados geoespaciais evidencia que as áreas mapeadas com maior suscetibilidade geotécnica são, com frequência, aquelas preferencialmente ocupadas pelas faixas populacionais de menor renda familiar (IBGE, 2024) — uma dinâmica em que a segurança geológica é, na prática, precificada como um ativo imobiliário de acesso restrito.
Portanto, os resultados deste estudo indicam que as cartas de risco geológico geradas na fase diagnóstica do MIGPRG devem funcionar como condicionantes jurídicas mandantes para os Planos Diretores Municipais (BRASIL, 2001). O zoneamento urbano precisa utilizar esses dados para instituir Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) em áreas planas e seguras, direcionando programas de habitação popular para terrenos geologicamente aptos. Para as áreas de encosta já adensadas em que o risco é classificado como alto ou muito alto, a abordagem adequada deve mesclar a estabilização por meio de solo grampeado com a implantação de infraestruturas verdes (reflorestamento de encostas e técnicas de microdrenagem), evitando que intervenções pontuais de engenharia convencional apenas transfiram o problema do escoamento hidráulico para as áreas de vale a jusante.
5 IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS, LIMITAÇÕES DO ESTUDO E PERSPECTIVAS FUTURAS
5.1 Implicações para as Políticas Públicas
Os resultados obtidos neste estudo evidenciam que a redução dos riscos geológicos transcende a adoção de intervenções pontuais de engenharia ou o aperfeiçoamento dos sistemas de resposta emergencial. Trata-se de um processo contínuo de governança territorial, fundamentado na produção de conhecimento científico, no fortalecimento institucional e na integração entre planejamento urbano, gestão ambiental e políticas habitacionais (SOUZA, 2019).
Nesse contexto, o Modelo Integrado de Governança Preventiva do Risco Geológico (MIGPRG) proposto nesta pesquisa constitui uma ferramenta conceitual capaz de apoiar a formulação e a implementação de políticas públicas orientadas pela prevenção. Sua principal contribuição reside na integração sistemática entre informações geológicas, indicadores socioeconômicos, sistemas de monitoramento, instrumentos de ordenamento territorial e mecanismos de gestão fiscal, permitindo uma abordagem mais eficiente da redução do risco de desastres (UNDRR, 2023).
No âmbito municipal, recomenda-se que o mapeamento geológico-geotécnico deixe de ser compreendido apenas como um produto técnico e passe a integrar obrigatoriamente os processos de elaboração, revisão e atualização dos Planos Diretores, das Leis de Uso e Ocupação do Solo e dos Planos Municipais de Redução de Riscos (BRASIL, 2012a). Essa integração favorece decisões fundamentadas em evidências, reduzindo a expansão urbana sobre áreas suscetíveis e aumentando a eficiência da aplicação dos recursos públicos.
Sob a perspectiva federativa, torna-se igualmente necessário fortalecer a articulação entre os órgãos responsáveis pela produção de informações territoriais. A interoperabilidade entre as bases de dados da CPRM, do CEMADEN, da ANA, do IBGE e dos sistemas estaduais e municipais de Defesa Civil pode ampliar significativamente a qualidade das análises de risco e reduzir a fragmentação institucional atualmente observada.
Outra implicação importante refere-se ao financiamento das ações preventivas. A literatura demonstra que investimentos em mapeamento geológico, monitoramento ambiental, obras de estabilização e Soluções Baseadas na Natureza apresentam elevada relação benefício-custo quando comparados às despesas decorrentes das ações emergenciais de resposta e reconstrução (SHREVE; KELMAN, 2014). Dessa forma, políticas de financiamento contínuo da prevenção devem ser incorporadas aos instrumentos de planejamento orçamentário da União, dos estados e dos municípios.
Além disso, a gestão dos riscos geológicos deve ser compreendida como componente transversal das políticas públicas de adaptação às mudanças climáticas, considerando que a intensificação dos eventos hidrometeorológicos extremos tende a ampliar a frequência e a severidade dos desastres nas próximas décadas (IPCC, 2022). Nesse cenário, o fortalecimento da capacidade adaptativa das cidades brasileiras dependerá da integração entre infraestrutura resiliente, planejamento territorial, conservação ambiental e inclusão social.
5.2 Contribuições Científicas do Estudo
Este trabalho apresenta quatro contribuições principais para o avanço do conhecimento sobre governança dos riscos geológicos no Brasil.
A primeira consiste na integração entre os conceitos de economia da prevenção, suscetibilidade geológica, vulnerabilidade socioambiental e planejamento territorial em um único referencial analítico, superando abordagens fragmentadas frequentemente encontradas na literatura.
A segunda refere-se à proposição do Modelo Integrado de Governança Preventiva do Risco Geológico (MIGPRG), que organiza o ciclo de gestão dos riscos em uma sequência lógica de produção de conhecimento, monitoramento, tomada de decisão, intervenção e avaliação contínua.
A terceira contribuição está relacionada à aproximação entre Geociências, Engenharia Geotécnica, Planejamento Urbano, Economia e Gestão Pública, evidenciando o caráter interdisciplinar necessário à construção de cidades resilientes.
Por fim, o estudo reforça a importância da Economia da Prevenção como fundamento técnico e financeiro para a redefinição das prioridades de investimento na gestão pública, contribuindo para o debate sobre sustentabilidade fiscal, adaptação climática e redução das desigualdades socioambientais.
5.3 Limitações do Estudo
Embora o modelo conceitual proposto apresente fundamentação consistente na literatura científica e em documentos institucionais nacionais e internacionais, algumas limitações devem ser consideradas.
A primeira refere-se à natureza teórico-conceitual da pesquisa. O modelo desenvolvido não foi validado empiricamente por meio de estudos de caso ou aplicações em municípios específicos, limitando sua generalização operacional.
A segunda limitação decorre da heterogeneidade dos contextos geológicos, climáticos e socioeconômicos brasileiros. A diversidade de ambientes físicos e institucionais pode exigir adaptações metodológicas para aplicação do modelo em diferentes regiões do país.
Outra limitação está associada à disponibilidade e à qualidade das bases cartográficas e socioeconômicas utilizadas pelos municípios. Em diversas localidades, especialmente de pequeno porte, ainda existem lacunas significativas na produção e atualização de informações geológicas, geotécnicas e hidrológicas, dificultando a implementação de políticas preventivas baseadas em evidências.
Adicionalmente, reconhece-se que a análise econômica da prevenção permanece condicionada à disponibilidade de estudos específicos de avaliação de custos e benefícios, cuja metodologia varia conforme o tipo de desastre, a escala territorial e os critérios de mensuração das perdas diretas e indiretas.
Essas limitações, entretanto, não comprometem a validade conceitual do modelo proposto, mas indicam a necessidade de pesquisas complementares voltadas à sua validação operacional.
5.4 Perspectivas para Pesquisas Futuras
A evolução das políticas de redução do risco de desastres dependerá, cada vez mais, da incorporação de novas tecnologias de monitoramento ambiental, inteligência artificial e análise espacial.
Nesse contexto, recomenda-se que pesquisas futuras concentrem esforços em cinco linhas prioritárias:
• validação do MIGPRG por meio de estudos de caso em municípios brasileiros sujeitos a movimentos de massa e inundações;
• desenvolvimento de modelos multicritério utilizando Sistemas de Informações Geográficas (SIG) e técnicas de Apoio Multicritério à Decisão (MCDA) para priorização de investimentos preventivos;
• integração de algoritmos de aprendizado de máquina (machine learning) e inteligência artificial à previsão de deslizamentos e enchentes, ampliando a capacidade dos sistemas de alerta precoce;
• avaliação econômica detalhada da relação custo-benefício entre obras geotécnicas convencionais e Soluções Baseadas na Natureza em diferentes contextos urbanos;
• investigação dos impactos das mudanças climáticas sobre a dinâmica dos riscos geo-hidrológicos, considerando cenários climáticos projetados para o Brasil até o final do século XXI (IPCC, 2022).
Essas agendas de pesquisa poderão ampliar a robustez científica do modelo proposto e contribuir para sua consolidação como instrumento de apoio à gestão territorial.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A crescente intensificação dos desastres geo-hidrológicos no Brasil evidencia que a simples ampliação da capacidade de resposta emergencial não é suficiente para reduzir de forma sustentável as perdas humanas, econômicas e ambientais. Os resultados deste estudo demonstram que a construção de cidades resilientes depende da substituição progressiva do paradigma reativo por um modelo de governança preventiva fundamentado na produção de conhecimento científico, no planejamento territorial e na integração entre políticas públicas.
A hipótese formulada nesta pesquisa foi corroborada pela literatura analisada. Verificou-se que a incorporação sistemática da Economia da Prevenção ao ciclo de gestão dos riscos geológicos, associada ao mapeamento contínuo da suscetibilidade física e da vulnerabilidade socioambiental, favorece maior eficiência na alocação de recursos públicos, reduz a exposição da população aos perigos naturais e fortalece a capacidade adaptativa dos territórios urbanos (SHREVE; KELMAN, 2014).
Entre as principais contribuições do trabalho destaca-se a proposição do Modelo Integrado de Governança Preventiva do Risco Geológico (MIGPRG), concebido como uma estrutura analítica capaz de integrar informações geológicas, indicadores socioeconômicos, sistemas de monitoramento, engenharia geotécnica, Soluções Baseadas na Natureza e instrumentos de planejamento urbano. Ao reunir esses componentes em um fluxo contínuo de gestão, o modelo oferece uma referência conceitual para orientar políticas públicas de prevenção, mitigação e adaptação às mudanças climáticas (UNISDR, 2015).
Os resultados também reforçam que mapas geológicos e cartas de suscetibilidade devem ser compreendidos não apenas como produtos cartográficos, mas como instrumentos estratégicos de governança territorial (CPRM, 2021). Sua incorporação obrigatória aos Planos Diretores Municipais e aos processos de licenciamento urbano representa uma medida essencial para reduzir a ocupação de áreas suscetíveis, aumentar a eficiência dos investimentos públicos e fortalecer a segurança das populações expostas (BRASIL, 2001).
Por fim, conclui-se que a prevenção constitui simultaneamente uma estratégia de proteção da vida, de sustentabilidade fiscal e de promoção da justiça socioambiental. Em um contexto de crescente urbanização e intensificação dos eventos climáticos extremos, investir em conhecimento geocientífico, planejamento territorial e infraestrutura resiliente deixa de ser uma opção administrativa para tornar-se um requisito indispensável ao desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras.
REFERÊNCIAS
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